Scalanie i tworzenie polskiego systemu ubezpieczeń społecznych

Tworzenie systemu ubezpieczeń społecznych w odrodzonej Polsce

Do 1918 roku ziemie polskie znajdowały się pod zaborami. Obowiązywało więc na nich prawodawstwo państw zaborczych. W dziedzinie ubezpieczeń społecznych było ono bardzo zróżnicowane. Stosunkowo dobrą ochronę ubezpieczeniową gwarantowało ustawodawstwo wprowadzone przez kanclerza Otto von Bismarcka[1] oraz obowiązujące w monarchii austro-węgierskiej[2]. Natomiast na terenie imperium rosyjskiego funkcjonowało ono w szczątkowej formie[3]. Pierwsze prace nad stworzeniem polskiego systemu ubezpieczeń społecznych były prowadzone jeszcze przed odzyskaniem niepodległości. Departament Pracy Tymczasowej Rady Stanu[4] przygotował dokument zatytułowany: „Materjały do ustawodawstwa społecznego. Obowiązkowe ubezpieczenie chorych w Polsce niepodległej”.

Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości ustawodawcy stanęli przed zadaniem stworzenia jednolitego i nowoczesnego systemu ubezpieczeń społecznych. Należało nie tylko ujednolicić prawodawstwo pozaborcze, ale przede wszystkim dostosować je do nowych realiów społeczno-politycznych[5]. Konieczna była też reforma finansów instytucji ubezpieczeniowych. Konstanty Krzeczkowski, działacz społeczny, dyrektor biblioteki Szkoły Głównej Handlowej, tak pisał o tym problemie: Niedostateczne i niewystarczające świadczenia pieniężne ubezpieczeń już przed wojną stanowiły najsłabszą stronę tych instytucji. W okresie przewrotów i kataklizmów wojennych i powojennego kryzysu walutowego stać się musiały klęską społeczną [...]. Kapitały instytucji ubezpieczeniowych zmalały i skurczyły się w swej wartości, renty straciły wszelkie znaczenie, ubezpieczeni znaleźli się w warunkach najgorszej nędzy[6].

Tuż po odzyskaniu niepodległości, 11 stycznia 1919 r., Tymczasowy Naczelnik Państwa, Józef Piłsudski, podpisał „Dekret o obowiązkowem ubezpieczeniu na wypadek choroby”[7]. Akt ten wzorowany był na niemieckiej ordynacji z 1911 r. Niestety dokument ten nie został przekazany do zatwierdzenia Sejmowi. Natomiast ustawa (o obowiązkowem ubezpieczeniu na wypadek choroby), przygotowana przez Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej, w której nota bene znalazła się większość tez z dekretu, została przez Sejm uchwalona 19 maja 1920 r. Została ona znowelizowana w 1923 r. Wprowadzała ona powszechność tego ubezpieczenia, także dla pracowników rolnych i leśnych[8]. Na mocy tej ustawy „celem obowiązkowego ubezpieczenia na wypadek choroby” utworzono Kasy Chorych – po jednej w każdym powiecie (w sumie więc powołano ich do życia ponad 300). Miały one osobowość prawną. Kasy miały obowiązek udzielania swoim członkom pomocy lekarskiej, wypłaty zasiłków w razie choroby lub połogu oraz wypłaty zasiłków pogrzebowych.

Wbrew pierwotnym założeniom, usuwanie różnic w przepisach pozaborczych następowało stopniowo i trwało kilkanaście lat. Powodów takiego postępowania było kilka. Jednym z nich była wojna polsko-bolszewicka z 1920 r. Spowodowała ona zatrzymanie wszelkich prac legislacyjnych niezwiązanych z wojną. Po drugie w 1919 r. wprowadzono na byłych ziemiach zaboru rosyjskiego powszechne ubezpieczenie na wypadek choroby – na warunkach porównywalnych do ubezpieczeń obowiązujących w zaborze pruskim. Spowodowało to duży opór zarówno pracodawców, na których nałożono obowiązek odprowadzania składek, jak i pracowników dużych zakładów przemysłowych, w których funkcjonowały prywatne ubezpieczenia na lepszych warunkach. Opór stawiali też lekarze i aptekarze – aż do 1927 r. bowiem trwały prace nad tworzeniem kas chorych. System kas chorych zmieniał się nieustannie aż do 1933 roku, kiedy to do życia powołane zostały ubezpieczalnie społeczne. Po trzecie w kraju panowała fatalna sytuacja finansowa – w pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości nasz kraj borykał się z głębokim kryzysem gospodarczym spowodowanym rabunkową polityką państw zaborczych i zniszczeniami po I wojnie światowej. Do tego doszła jeszcze galopująca inflacja (w 1923 r. wręcz hiperinflacja) – w tych warunkach podstawy finansowe systemów ubezpieczeniowych były zagrożone, a realna wartość wypłacanych świadczeń w zastraszającym tempie spadała. Negatywny wpływ na kondycję finansową miał też ogólnoświatowy kryzys gospodarczy, który rozpoczął się pod koniec 1929 roku (zakończył się dopiero około roku 1936). Nie bez znaczenia była też postawa różnych grup społecznych – ugrupowania centrowo-prawicowe były bardzo konserwatywne i skutecznie blokowały postulaty ugrupowań lewicowych.

Do najważniejszych aktów prawnych na drodze ujednolicania prawodawstwa ubezpieczeń społecznych i tworzenia zrębów polskiego systemu ubezpieczeń społecznych można zaliczyć:

• ustawę z 19 maja 1920 r. o obowiązkowem ubezpieczeniu na wypadek choroby[9],
• ustawę z 11 grudnia 1923 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszów państwowych i zawodowych wojskowych[10],
• rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 listopada 1927 r. o ubezpieczeniu pracowników umysłowych[11],
• ustawę z 18 lipca 1924 r. o zabezpieczeniu na wypadek bezrobocia[12].
• ustawę z 28 marca 1933 r. (tzw. scaleniową)[13]
• rozporządzenie Prezydenta RP z 24 października 1934 r.

[1] K. Rakoniewski, O zrębach polskiego systemu ubezpieczeń społecznych. Z zaboru pruskiego do odrodzonej Polski, „Z życia ZUS”, nr 6, 2012 r. i O zrębach polskiego systemu ubezpieczeń społecznych. Z zaborów austriackiego i rosyjskiego do odrodzonej Polski, „Z życia ZUS”, nr 9, 2012 r.

[2] „Ekonomista”, 1923 r, nr 4.

[3] DZ.P.P.P., 1919, Nr 9, poz.122.

[4] Powszechność ubezpieczenia zdrowotnego nie była wówczas tak oczywista.

[5] Dz.U. nr 44, poz. 272.

[6] Dz.U. z 1924 r. nr 6, poz. 46.

[7] Dz.U. z 1927 r., nr 106, poz. 911.

[8] Dz.U. z 1924 r., nr 67, poz. 650.

[9] Dz.U. z 1933 r., nr 51, poz. 396.

[10] Ustawy z lat 1883, 1884 i 1889.

[11] Ustawy z lat 1887, 1888.

[12] Pierwsze ustawy w tym zakresie wprowadzono dopiero w roku 1912 – jedna regulowała kwestie ubezpieczenia chorobowego, druga ubezpieczenia od wypadków przy pracy, ale przepisy obu tych aktów prawnych stosowano tylko w zakładach zatrudniających co najmniej 20, a zwykle co najmniej 30 pracowników.

[13] Polski obywatelski organ, utworzony w królestwie Polskim na mocy rozporządzeń generalnych gubernatorów warszawskiego i lubelskiego z 6 grudnia 1916 roku. Pierwotnie Rada składała się z 25 członków, w tym 15 – reprezentujących niemiecki obszar okupacyjny oraz 10 – reprezentujących austro-węgierski obszar okupacyjny, a od lipca 1917 roku z 16 członków. Był to organ doradczy, przygotowawczy i współdziałający na rzecz przyszłych instytucji państwowych.

Prace nad projektem ustawy scaleniowej

Pierwszy projekt ustawy scaleniowej został utworzony w 1920 roku, ale prace nad nim zostały przerwane. Po raz kolejny kwestia scalenia systemu ubezpieczeń pojawiła się przy okazji uchwalania Konstytucji w 1921 roku (tzw. Konstytucja marcowa) – scalenie systemu ubezpieczeń zostało wpisane do Konstytucji. Następny projekt ustawy scalającej system ubezpieczeń trafił do Sejmu w 1929 r. (projekt powstał już w 1927 r. i został skierowany do konsultacji Rady Ubezpieczeń Społecznych), jednak ówczesny rząd Aleksandra Prystora[1] (1931–1933) wycofał go z parlamentu. Ponownie projekt trafił do Sejmu w marcu 1932 r. Prace nad nim prowadzone były w sejmowych komisjach jeszcze niemal rok. Brali w nich udział znawcy prawa ubezpieczeniowego, podmioty zajmujące się finansowaniem ubezpieczeń oraz matematycy ubezpieczeniowi. Miało to zagwarantować solidne podstawy, przede wszystkim gorące dyskusje na łamach prasy finansowe, dla tworzonego systemu ubezpieczeń społecznych.

[1] Współpracownik Józefa Piłsudskiego, członek Bezpartyjnego Bloku Współpracy z Rządem.

Gorące dyskusje na łamach prasy

Pracom nad ustawą towarzyszyły gorące dyskusje na łamach prasy i w samym Sejmie. Prym w nich wiódł „Robotnik”, pismo codzienne wydawane przez PPS[1].

Redakcja postulowała wprowadzenie emerytur dla robotników: "…(robotnicy) nie mają ubezpieczenia na starość i po wieloletniej pracy czeka (ich) kij żebraczy. Chcę zwrócić uwagę na położenie emerytów państw zaborczych. Daremnem jest dopominać się o zrównanie ich z emerytami Państwa Polskiego (…). Przed trzema laty było tych emerytów cywilnych 5 312, dnia 1 stycznia 1932 r. było ich już tylko 3 913 (…) wymierają szybko i może za lat trzy, gdy już nikt nie pozostanie przy życiu, doczekają się zrównania uposażeń…"[2].

Z kolei w artykule zatytułowanym „Ubezpieczenia społeczne. Chwiejne i niepewne kroki B.B.W.R. na drogach »sanacyjnej« ustawy scaleniowej”, zamieszczono obszerną relację z prac komisji sejmowej: "…Komisja ochrony pracy z wielką paradą przystąpiła do obrad nad rządowym projektem ustawy o ubezpieczeniu społecznem. Sprowadzono nawet stenografów (…). Poseł Reger jest zdania, że projekt rządowy (należy) poddać wszechstronnej rozwadze i przedyskutować go w opinii publicznej, a wreszcie, by była możność zasięgnięcia zdania także wszystkich zainteresowanych organizacji i kół społeczeństwa (…). Tow. Reger oświadczył, że (…) dla klasy robotniczej najważniejszą dziś kwestją jest utrzymanie dotychczasowej stopy życiowej, dla społeczeństwa (…) najważniejszą rzeczą jest utrzymanie zdolności konsumcyjnej szerokich warstw ludności.

Scalenia ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia na starość domagaliśmy się zawsze, my pierwsi i długo my sami jedni tylko. Ale ten projekt jest nie do przyjęcia. Dlaczego (…) nie zapytano o zdanie najważniejszych organizacyj robotniczych. Zostawienie najważniejszej rzeczy do rozstrzygnięcia raz ministrowi drugi raz Radzie Ministrów, należy określić jako najskrajniejsze partyjniactwo."[3].

Redakcja wręcz nawoływała do odrzucenia w całości projektu ustawy w artykule zatytułowanym: „Przeciwko sanacyjnemu projektowi organizacji ubezpieczeń”. "…Projekt nie może być przyjęty, ponieważ jest sprzeczny z interesami klasy pracującej. Dlatego opowiadamy się za odrzuceniem całego projektu (…). [Podczas obrad komisji odczytano jedynie opinie organizacji „sanacyjnych”], które, jak można z góry sądzić – pokrywają się z opinią rządową. Mimo żądania nie odczytano opinii ZZZ [Związek Związków Zawodowych] ani innych stowarzyszeń (…). Przedstawiciele Ch.D i Str. Lud. [Chrześcijańskiej Demokracji i Stronnictwa Ludowego] także wypowiadali się przeciwko projektowi stwierdzając, że nie wezmą udziału w głosowaniu (…). O sprawie tak niesłychanie ważnej i obchodzącej całą klasę pracującą, całe społeczeństwo „decydowało” tylko stronnictwo rządowe, biorąc tem samem na siebie całkowitą odpowiedzialność za los ubezpieczeń społecznych w Polsce".[4].

Prace nad ustawą śledziła również prasa prawicowa. „Kurjer Warszawski” (dziennik związany ze Stronnictwem Chrześcijańsko-Narodowym) powstrzymywał się jednak od komentarzy, ograniczając się jedynie do zamieszczania chłodnych relacji z posiedzeń komisji sejmowych i Sejmu. W styczniu 1933 r. dziennik opublikował sprawozdanie z prac komisji sejmowej. Autor artykułu również zwrócił uwagę na fakt zatrudnienia stenografów, co należało wówczas do rzadkości. W przeciwieństwie do „Robotnika” skupił się na pozytywnych aspektach ustawy i podkreślał, że: "(…) minister [Stefan] Hubicki[5] w przemówieniu podniósł znaczenie projektu, zajmując przychylne stanowisko wobec poprawek B.B. [BBWR]. Mówcy PPS, NPR, Kl Narod. [Polska Partia Socjalistyczna, Narodowa Partia Robotnicza, Klub Narodowy] wskazywali na straty, które ponoszą pracownicy po stronie ubezpieczeń w Kasie Chorych w zamian za ubezpieczenia emerytalne. Pozatem omawiano stronę finansową ubezpieczeń, podnosząc, że w projekcie rządowym nie jest ona zbyt jasna".[6].

Posiedzenie sejmowej komisji, podczas którego zaplanowano trzecie czytanie ustawy i głosowanie odbyło się 10 lutego 1933 r. Posłowie opozycyjni opuścili posiedzenie przed głosowaniem. To samo uczynili również 28 marca 1933 r., kiedy Wysoka Izba przyjmowała ów akt prawny.

Senat wniósł do projektu ustawy ponad kilkaset poprawek. Jednak podczas głosowania Sejm odrzucił wszystkie poprawki merytoryczne, a przyjął jedynie stylistyczne.

[1] We wszystkich przytoczonych w artykule cytatach zachowano pisownię oryginału.

[2] „Robotnik”, nr 19, 13 stycznia 1933 r.

[3] „Robotnik”, nr 38, 27 stycznia 1933 r.

[4] „Robotnik”, nr 45, 2 lutego 1933 r.

[5] Minister Opieki Społecznej w rządzie Aleksandra Prystora.

[6] Kurjer Warszawski numer 27 z 27 stycznia 1933 r.

Uchwalenie ustawy scaleniowej

Uchwalona 28 marca 1933 r. ustawa „o ubezpieczeniu społecznem”[1] dokonała scalenia ubezpieczeń społecznych pod względem prawnym, organizacyjnym i rzeczowym, likwidując niemal w całości ostatnie relikty ustawodawstwa pozaborczego w tym zakresie[2]. Miała zasięg niemal ogólnokrajowy. Była w całości tworem polskiej myśli prawodawczej.

Objęła wszystkie rodzaje ubezpieczeń społecznych: chorobowe i macierzyńskie, na wypadek niezdolności do zarobkowania, wypadkowe przy pracy i z chorób zawodowych, emerytalne robotników, emerytalne pracowników umysłowych oraz ubezpieczenia od niezdolności do zarobkowania „wskutek wszelkich przyczyn”[3] (inwalidztwa, starości i śmierci), co było, jak na tamte czasy, rozwiązaniem nowatorskim i przyczyniło się nie tylko do unifikacji terytorialnej, ale i materialnej polskiego systemu ubezpieczeń.

Składka na ubezpieczenia społeczne została skalkulowana w sposób, który zapewnił mocne podstawy finansowe ubezpieczeń. Obowiązek opłacania składki spoczywał na pracodawcach (2/3 wysokości składki) i pracownikach (1/3 wysokości składki). Obowiązek dofinansowywania instytucji ubezpieczeniowych przejęło państwo. Wpływy zakładów ubezpieczeń składały się ze:

• składek,
• dochodów z majątku i urządzeń zakładów oraz odsetek od ulokowanych kapitałów,
• dopłat Skarbu Państwa[4],
• darowizn, zapisów i subsydiów.

Taka struktura dochodów pozwoliła na wypracowanie w krótkim czasie sporych nadwyżek finansowych. W końcu 1938 r. wartość majątku ZUS szacowano na pół miliarda złotych. Stanowiło to dużą pokusę dla budżetu państwa, który traktował nadwyżki jako źródło kredytu publicznego i wykorzystywał je na finansowanie inwestycji państwowych i samorządowych lub pokrywanie niedoborów. W prasie i Sejmie co jakiś czas protestowano przeciwko nadmiernej ingerencji państwa w dysponowanie nadwyżkami ubezpieczeniowymi. Wspomniany już „Robotnik” pisał wprost, że: "…Na podniesieniu części składek, przypadających na ubezpieczonych, na obniżeniu podstawy ubezpieczenia i obniżeniu składek pracodawców oszczędzą przemysłowcy kilkadziesiąt milionów złotych rocznie. [Ustawa] stwarza zatem tylko POZORY ZABEZPIECZENIA a w istocie swej ma to być jeszcze jedno źródło DOCHODÓW FISKALNYCH".[5].

Ubezpieczenia były powszechne, ale nie w dzisiejszym rozumieniu tego słowa – w drugiej połowie lat 30. XX wieku liczba ludności Polski wynosiła ok. 34 mln, a ubezpieczeniem emerytalnym objętych było 2,4 mln osób (w tym 2,3 mln robotników i 0,35 mln pracowników umysłowych). W tym czasie ponad 70 proc. mieszkańców naszego kraju stanowiła ludność wiejska. Ubezpieczeniem nie byli objęci robotnicy rolni, dla których „ubezpieczenia zastępcze”, w postaci opieki lekarskiej oraz zasiłku chorobowego w naturze mieli organizować właściciele ziemscy. Z kolei z ubezpieczenia chorobowego wyłączona została grupa osób najlepiej zarabiających (powyżej 750 zł miesięcznie).

[1] Dz. U. 1933r., nr 51, poz. 396.

[2] Przepisy pozaborcze utrzymały się częściowo w Poznańskiem, na Górnym Śląsku (zbór pruski), w Zagłębiu Dąbrowskim (zabór rosyjski). Od 1938 r. uregulowania te rozszerzono na Zaolzie, a od 1939 r. na Zagłębie Krakowskie.

[3] Taki podział przyjęty jest w opracowaniach S. Płazy, W. Szuberta, Z. Salwy i in.

[4] Zgodnie z art. 251 ustawy, Skarb Państwa miał wpłacać Zakładowi Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników za każdą, wypłaconą rentę inwalidzką i wdowią rentę poinwalidzką 24 zł rocznie, a za każdą rentę sierocą poinwalidzką 12 zł rocznie. Natomiast Zakładowi Ubezpieczenia od Wypadków Skarb Państwa corocznie miał wpłacać 3 mln zł przez okres 20 lat od momentu wejścia w życie ustawy.

[5] „Robotnik” nr 38, 27 stycznia 1933 r.

Struktura organizacyjna ubezpieczeń

Na mocy ustawy zlikwidowane zostały kasy chorych. W ich miejsce utworzono ubezpieczalnie społeczne. Powołano także do życia cztery  zakłady ubezpieczeń: Zakład Ubezpieczenia na Wypadek Choroby, Zakład Ubezpieczenia od Wypadków, Zakład Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników i Zakład Ubezpieczeń Pracowników Umysłowych. Ich działalność koordynowała Izba Ubezpieczeń Społecznych (zarówno ubezpieczalnie jak i zakłady ubezpieczeń były członkami Izby). Ministerstwo Opieki Społecznej sprawowało nadzór nad Izbą Ubezpieczeń Społecznych.

Wszystkie ubezpieczalnie zyskały osobowość prawną, a zasięg ich działania był ściśle związany z podziałem administracyjnym kraju (zakłady ubezpieczeń miały zasięg terytorialny, najczęściej obejmujący teren jednego powiatu). Administrowały one ubezpieczeniami, ustalały obowiązek ubezpieczenia oraz dokonywały poboru składek na wszystkie rodzaje ubezpieczeń. Prowadziły też ewidencję ubezpieczonych i przyjmowały roszczenia o świadczenia długoterminowe. Wykonywały także czynności przygotowawcze do orzekania o ich przyznawaniu.

Instytucja nadrzędna, czyli Izba Ubezpieczeń Społecznych, orzekała o uprawnieniach do świadczeń rentowych, dokonywała ich wypłat oraz zarządzała majątkiem ubezpieczenia emerytalnego i wypadkowego. Sprawowała także nadzór nad działalnością ubezpieczalni oraz prowadziła działalność leczniczą i profilaktyczną. Ustawa scaleniowa narzucała jej jednocześnie "obowiązek podejmowania akcyj, zmierzających do rozwoju ubezpieczeń społecznych, w szczególności przez publikowanie wydawnictw naukowych i broszur popularnych, popieranie i zakładanie instytucyj naukowych i studiów w zakresie ubezpieczeń społecznych i medycyny społecznej, urządzanie kursów i organizowanie wszelkiego rodzaju instytucyj i przedsięwzięć, mających na celu podniesienie wiedzy fachowej i sprawności pracy wśród pracowników instytucyj ubezpieczeń społecznych oraz instytucyj współdziałających w dziedzinie tych ubezpieczeń".[1].

Zasadność wprowadzenia takiego systemu tłumaczono dążeniem do zabezpieczenia przed wyzyskiem, złą wolą lub nieudolnością prywatnych stowarzyszeń ubezpieczeniowych. Jan Łazowski (ur. 17 listopada 1889 w Warszawie, zm. 25 sierpnia 1941 w Auschwitz polski prawnik, specjalista prawa ubezpieczeń) uważał, że wyższość ubezpieczeń społecznych nad ubezpieczeniami w prywatnych przedsiębiorstwach ubezpieczeniowych polega na tym, że „Ubezpieczyciel publiczny, jak to wynika z jego natury, nie działa dla zysku, lecz dla dobra publicznego. [...] Natomiast ubezpieczyciele jednostkowi, zrzeszenia kapitalistów i przedsiębiorstwa publiczne mają na widoku w swej działalności osiągnięcie zysków”.[3]

System organizacyjny ubezpieczeń społecznych, co ciekawe, chwalił nawet krytyczny wobec ustawy „Robotnik”: "…Nowy system organizacyjny ubezpieczeń społecznych, według projektu rządowego był bardzo niejasny, zagmatwany, jeżeli nie wręcz niedołężny… Ustalony, koniec końców, przez B.B. [BBWR] w Komisji Ochrony Pracy Sejmu zarys szkieletu organizacyjnego ubezpieczeń społecznych ma wprawdzie wiele wad, ale niemniej przeto jest on o całe niebo bardziej celowy, prosty i jaśniejszy, aniżeli pomysły pierwotnego projektu rządowego".[2].

[1] art. 60 ust. 2 pkt 2.

[2] „Robotnik” nr 64, z 15 lutego 1933 r.

[3] J. Łazowski, Wstęp do nauki o ubezpieczeniach, Warszawa 1934, s. 22.

Kontrowersje wokół ustawy

Ustawa scaleniowa była przedmiotem wielu sporów i kontrowersji. Część jej zapisów była niewątpliwie bardzo korzystna dla ubezpieczonych, jak np. przepisy dotyczące ubezpieczenia wypadkowego czy wprowadzenie ubezpieczenia emerytalnego dla robotników. Zastrzeżenia budził natomiast sposób unormowania tego ubezpieczenia. W przeciwieństwie bowiem do przepisów dotyczących zabezpieczenia emerytalnego pracowników umysłowych, ubezpieczenie dla robotników było skalkulowane bardzo oszczędnie – gwarantowało skromne świadczenia przy bardzo wysokiej składce.

Na niekorzyść ubezpieczonych, w stosunku do przepisów z 1924 r.[1], zmieniły się także zapisy dotyczące ubezpieczenia na wypadek choroby. Aby zrównoważyć obciążenia składkowe, związane z wprowadzeniem ubezpieczenia emerytalnego robotników, obniżono składkę na ubezpieczenie chorobowe, a co za tym idzie, ograniczono wymiar i okres wypłacania zasiłków chorobowych oraz zakres i poziom świadczeń medycznych. Do dotychczas bezpłatnych leków trzeba było dopłacać. Te zmiany na niekorzyść nie uszły uwadze prasy. „Robotnik” tak podsumował prace nad ustawą: "…Pokazało się, do czego zdolną jest biurokracja ludzi od zielonego stolika, nie znająca życia ani jego wymogów. Praca zbiorowa praktyków bywa zawsze płodniejszą".[2].

[1] Mowa o ustawie z maja 1920 r. o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby, znowelizowanej w 1923 r., a wprowadzonej w 1924 r. na terenach byłego zaboru rosyjskiego.

[2] „Robotnik”, nr 64, z 15 lutego 1933 r.

Ubezpieczenia chorobowe i macierzyńskie

Zapisy dotyczące ubezpieczenia na wypadek choroby zmieniły się (w stosunku do wcześniejszych przepisów) na niekorzyść ubezpieczonych. Składka na ubezpieczenie chorobowe została zmniejszona (aby zrównoważyć obciążenia składkowe wynikające z wprowadzenia ubezpieczenia emerytalnego dla robotników) i w związku z tym  obniżona została wysokość zasiłku i ograniczony okres jego wypłacania. Zasiłek chorobowy przyznawano dopiero od czwartego dnia niezdolności do pracy, a nie jak wcześniej – od trzeciego, co w dobie wielkiego, ogólnoświatowego kryzysu można uznać w części za uzasadnione, ponieważ pozwalało na realne obniżenie kosztów pracy.

Okres wypłaty zasiłku chorobowego nie mógł przekraczać 26 tygodni. Wyjątkowo, w przypadku ciężkich chorób, okres wypłaty świadczenia mógł być wydłużony maksymalnie o kolejne 13 tygodni. Leczenie nie było zupełnie darmowe. Taryfikator dopłat za porady lekarskie, zabiegi medyczne, leki, środki opatrunkowe, lecznicze oraz protezy ustalał Minister Opieki Społecznej (rozporządzenie). Niektóre usługi medyczne (określone w specjalnych przepisach), np. dla osób, które uległy wypadkom w zatrudnieniu, cierpiących na choroby zawodowe i przewlekłe lub zakaźne, były bezpłatne. Nieodpłatne były też zabiegi chirurgiczne (członkom rodziny ubezpieczonego również przysługiwała pomoc na wypadek choroby, w bardzo podobnym zakresie, ale tylko przez okres 13 tygodni).

Zasiłek chorobowy wynosił 50 proc. przeciętnego tygodniowego zarobku ubezpieczonego z ostatnich 13 tygodni przed zachorowaniem. Ubezpieczalnia mogła ustanowić dodatki do zasiłku chorobowego dla ubezpieczonych mających na utrzymaniu więcej niż dwoje dzieci. Dodatek wynosił 5 proc. przeciętnego tygodniowego zarobku na każde kolejne dziecko. Wprowadzono jednak ograniczenie – wysokość zasiłku wraz z dodatkami nie mogła być wyższa niż 65 proc. przeciętnego tygodniowego zarobku ubezpieczonego. Jeżeli pracownik przebywał w szpitalu, przysługiwał mu zasiłek domowy albo szpitalny. Do tego pierwszego miał prawo ubezpieczony za czas leczenia szpitalnego, jeśli zamieszkiwał on z co najmniej jedną osobą, którą miał na utrzymaniu. Jego wysokość stanowiła połowę zasiłku chorobowego. Część przypadającą dzieciom wypłacano w całości. Osobom, które nie spełniały wymogów do otrzymania zasiłku domowego, przyznawany był zasiłek szpitalny. Wynosił on 10 proc. przeciętnego zarobku tygodniowego (1/5 zasiłku chorobowego).

Te zapisy budziły wiele kontrowersji. Świadczenia chorobowe, gwarantowane w ustawie, były bowiem mniej korzystne dla ubezpieczonych niż świadczenia obowiązujące na mocy dotychczasowych przepisów. Dobitnie dali temu wyraz publicyści „Robotnika”: "…Z czego ma żyć rodzina robotnika chorego, jeżeli i tak marne dotychczasowe zarobki będą obniżone i jeżeli zasiłek w czasie choroby (…) zamiast 60 wynosić będzie tylko 50 procent tego obniżonego zarobku?

Obniżenie okresu zasiłkowego z 52 statutowych, względnie z 39 ustawowych tygodni na 26 tygodni jest ciosem, którego wynędzniała klasa robotnicza nie wytrzyma. Nadzieja, że w zamian za to kiedyś, po 36 lub 48 latach robotnik otrzyma emeryturę może 20 lub 26 zł[1] miesięcznie nikogo nie pocieszy, ani nie napełni entuzjazmem dla rządów sanacyjnych, tem bardziej, że będzie musiała klasa robotnicza zapłacić jeszcze przedłużeniem czasu pracy, obcięciem wynagrodzenia za prace w godzinach nadliczbowych, skasowaniem urlopów…".[2] (Niemal jednocześnie z pracami nad ustawą scaleniową toczyły się prace nad ustawami dotyczącymi m. in. wydłużenia ośmiogodzinnego dnia pracy, wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych i skrócenia wymiaru urlopu wypoczynkowego).

W porównaniu do dotychczas obowiązujących przepisów drastycznie zmniejszono zasiłek połogowy – zamiast 100 proc. wypłacano jedynie 50 proc. zarobków ubezpieczonej, nie dłużej niż przez 8 tygodni, z których minimum 6 musiało przypadać po porodzie. Jeżeli jednak kobieta wracała do pracy wcześniej, traciła prawo do reszty zasiłku. Z kolei kiedy niezdolność do pracy po porodzie przekraczała okres wypłaty zasiłku połogowego, wówczas młodej matce przysługiwał zwykły zasiłek chorobowy. Matkom karmiącym przysługiwał zasiłek w naturze – jeden litr mleka dziennie przez 12 tygodni lub jego ekwiwalent pieniężny. Te przepisy zostały bardzo ostro skrytykowane przez środowiska lewicowe. „Robotnik” pisał: "(…) Do tego punktu proponuje BB [BBWR] dla demagogji jedno ze swych „wentylowych” postanowień, że Statut Ubezpieczalni Społecznej może postanowić podwyższenie zasiłku połogowego do 60 proc. przeciętnego zarobku tygodniowego oraz przedłużenie pomocy leczniczej i zasiłków do 39 tygodni, ale tylko pod warunkiem, że Ubezpieczalnia będzie już miała nasycony fundusz rezerwowy i dopiero wtedy, gdy będzie wykonywała stałe nadwyżki preliminarzowe". (numer 64, z 15 lutego 1933 r.).

Część usług medycznych, zwłaszcza dla osób, które uległy wypadkom przy pracy lub cierpiały na choroby zawodowe, przewlekłe albo zakaźne, było darmowych. Nieodpłatne były także zabiegi chirurgiczne. Natomiast leczenie w pozostałych przypadkach było częściowo odpłatne. Minister Opieki Społecznej ustalał taryfikator dopłat za porady lekarskie, zabiegi medyczne, leki, środki opatrunkowe i protezy. Bezpłatne leczenie dentystyczne obejmowało usuwanie zębów w znieczuleniu, znieczulenie bolących zębów, plombowanie w razie próchnicy powierzchniowej i leczenie ropotoku zębodołowego. Pozostałe zabiegi były odpłatne. Protezy zębowe były częściowo refundowane, ale tylko w przypadkach, gdy były konieczne aby utrzymać zdrowie i zdolność do pracy. Ubezpieczalnia pokrywała 75% kosztów protezy osobom najmniej zarabiającym (poniżej 75 zł miesięcznie), a osobom zarabiającym więcej zwracano 50% kosztów protezy (zarobki robotników wynosiły wówczas od 70 zł dla robotnika niewykwalifikowanego do 180 zł dla górników i hutników. Przeciętne zarobki pracowników umysłowych wynosiły od ok. 200 do kilkuset złotych. Minimum socjalne wynosiło 72 zł na rodzinę). Dzieci objęte były pełną opieką stomatologiczną, a jej koszty pokrywane były z funduszy przeznaczonych na profilaktykę.

W przypadku śmierci ubezpieczonego członkom rodziny przysługiwał zasiłek pogrzebowy w wysokości trzytygodniowego zarobku ubezpieczonego.

Wymiar składek oraz powiązana z nim wysokość świadczeń, wynikały z wysokości zarobków ubezpieczonego. Składka była w połowie opłacana przez pracownika i w połowie przez pracodawcę. Jej wysokość wynosiła 4,6 proc. zarobków dla pracowników umysłowych i 5 proc. zarobków dla pozostałych ubezpieczonych. Ograniczono też wysokość zarobków, od jakiej pobierana była składka. W ubezpieczeniu na wypadek choroby normy zarobków tygodniowych wynosiły od 90 do 174 zł. Obowiązek zgłaszania pracowników do ubezpieczenia właściwej terytorialnie ubezpieczalni (w terminie do 7 dni) spoczywał na pracodawcach. Musieli oni także poinformować ubezpieczalnię o wszelkich zmianach w stanie zatrudnienia i wysokości zarobków. Stosownego zgłoszenia mogli dokonywać także sami pracownicy.

[1] Miesięczne zarobki robotników wynosiły wówczas od 70 zł (robotnik niewykwalifikowany) do 180 zł (górnicy, hutnicy). Minimum socjalne dla rodziny wynosiło około 72 zł.

[2] „Robotnik” nr 38, z 27 stycznia 1933 r.

Ubezpieczenia wypadkowe od wypadków przy pracy

W przypadku tego rodzaju ubezpieczeń ustawa zmieniała dotychczasowe przepisy zdecydowanie na korzyść ubezpieczonych, dorównując pod tym względem najwyższym standardom światowym. Rozszerzono pojęcie wypadku przy pracy na wypadki powstałe w drodze do i z pracy. Zmieniono także zakres samego pojęcia – zamiast określenia „wypadek przy pracy” używano „wypadek w zatrudnieniu”. Pojęcie „wypadek w zatrudnieniu” było znacznie szersze, ponieważ obejmowało również zajęcia wykonywane np. w domu, na polecenie pracodawcy. Większy nacisk położono też na rehabilitację kosztem zmniejszenia wymiaru rent powypadkowych. Składkę na ubezpieczenie wypadkowe naliczano od kwoty zarobków tygodniowych, jednak nie wyższej niż 174 zł.

Ustawa scaleniowa nie zawierała definicji choroby zawodowej. Znajdowała się ona w rozporządzeniu Prezydenta RP z 23 sierpnia 1927 r. o zapobieganiu chorobom zawodowym i ich zwalczaniu[1]. Za choroby zawodowe uznano choroby ostre lub przewlekłe, powstające na skutek wykonywania danego zawodu i istoty danej pracy lub z powodu warunków, w jakich się ona odbywa. Pierwotnie lista chorób zawodowych była bardzo ograniczona i obejmowała jedynie: zatrucie ołowiem, rtęcią i zakażenie wąglikiem. Ustawa scaleniowa zawierała delegację dla Rady Ministrów do poszerzenia tej listy, na wniosek Ministra Opieki Społecznej.

Świadczenia pieniężne oraz rzeczowe przysługiwały tym ubezpieczonym, którzy utracili całkowicie lub częściowo zdolność do zarobkowania, oraz rodzinom ubezpieczonych, którzy zmarli na skutek wypadku w zatrudnieniu lub z powodu choroby zawodowej.

Podstawowym świadczeniem w ramach tego ubezpieczenia była renta wypadkowa, która była wypłacana co miesiąc. W przypadku całkowitej niezdolności do pracy jej wysokość wynosiła 66 i 2/3 proc. przeciętnego miesięcznego zarobku. Ubezpieczonym przysługiwał również dodatek w wysokości 10 proc. na każde dziecko. Renta wypadkowa wraz z dodatkami nie mogła być wyższa niż dotychczasowy zarobek. Jeżeli ubezpieczony był częściowo niezdolny do zarobkowania, wysokość renty była adekwatna do procentu jego niezdolności (minimalna niezdolność do zarobkowania wynosiła 10 proc.)[2]

Jak już wspomniano, oprócz świadczeń pieniężnych ubezpieczonym przysługiwały też świadczenia rzeczowe. Należały do nich środki medyczne i opieka lekarska, które były udzielane tak długo, jak długo istniała możliwość efektywnego leczenia.

Renta wdowia poinwalidzka wynosiła 50 proc., a sieroca – 20 proc. przeciętnego miesięcznego zarobku. Ustawa przewidywała również możliwość wypłaty jednorazowej zapomogi pośmiertnej, w wysokości miesięcznego wynagrodzenia, nie mniej niż 75 zł.

[1] Dz.U. nr 78, poz. 676.

[2] Art. 139 ustawy z 28 marca 1933 r.

Ubezpieczenia emerytalne

Ustawa scaleniowa rozszerzyła krąg osób objętych ubezpieczeniem emerytalnym o robotników. Dotychczas ta grupa społeczna korzystała z ubezpieczenia emerytalnego jedynie na ziemiach byłego zaboru pruskiego. Natomiast grupy pracowników, które przed uchwaleniem ustawy scaleniowej były objęte innymi systemami emerytalnymi, gwarantującymi ubezpieczenie na korzystniejszych warunkach, nadal podlegały ubezpieczeniu na dotychczasowych zasadach. Dotyczyło to m.in. wojskowych, pracowników państwowych i publicznoprawnych (np. etatowi pracownicy: PKP, monopoli państwowych, PKO, Banku Polskiego) oraz górników, hutników i pracowników umysłowych.

Jak twierdzą znawcy problematyki ubezpieczeń społecznych, warunki ubezpieczenia emerytalnego, określone w ustawie scaleniowej, stawiają je na równi z rentą inwalidzką (przyjmowano domniemanie powstania trwałego inwalidztwa po ukończeniu 65 roku życia).

Za inwalidę uważano osobę, która „wskutek choroby, ułomności fizycznej albo umysłowej, bądź też wskutek upadku sił fizycznych lub umysłowych stała się niezdolna do zarobienia własną pracą 1/3 tego, co zarabia w danej miejscowości osoba w pełni sił fizycznych i umysłowych o podobnym wykształceniu i uzdolnieniu”. Jeżeli ubezpieczony „przebył w ubezpieczeniu” 600 tygodni składkowych, uznawany był za inwalidę, jeżeli z takich samych przyczyn nie był w stanie zarobić własną praca połowy tego, co zarabia w danej miejscowości osoba w pełni sił fizycznych i umysłowych o podobnym wykształceniu i uzdolnieniu. Do inwalidów zaliczano także osoby, które ukończyły 65 lat, lub osoby, niezależnie od płci, które ukończyły 60 lat i „przebywali w ubezpieczeniu 750 tygodni składkowych”.[1]

Fundusze na wypłaty świadczeń emerytalnych miały pochodzić ze składek, wpłacanych przez pracowników i pracodawców. Ustawa określała tzw. okres wyczekiwania, czyli minimalny okres opłacania składek gwarantujący nabycie prawa do świadczeń emerytalnych. Przy czym okres ten był zróżnicowany dla poszczególnych grup społeczno-zawodowych.

Okres wyczekiwania dla robotników wynosił co najmniej 200 tygodni składkowych. W praktyce oznaczało to, że robotnicy z byłego zaboru rosyjskiego i austriackiego mogli nabyć prawo do pierwszych emerytur dopiero w 1938 r. Robotnicy z byłego zaboru pruskiego, którzy byli wcześniej objęci niemieckim systemem emerytalnym, mogli nabyć uprawnienia emerytalne wcześniej, jednak pod warunkiem, że środki, które do tej pory zgromadzili w ramach ubezpieczenia, zostały przekazane do Zakładu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników[2].

Oprócz minimalnego okresu składkowego warunkiem koniecznym do nabycia uprawnienia do świadczenia emerytalnego było zachowanie ciągłości ubezpieczenia. Minimalna ciągłość ubezpieczenia wynosiła 200 tygodni (niecałe 4 lata) opłacania składek przez ostatnie 10 lat przed powstaniem inwalidztwa lub śmiercią ubezpieczonego. Przynajmniej 50 tygodni składkowych z tego okresu musiało przypadać na ostatnie trzy lata przed powstaniem inwalidztwa.

Podstawowym świadczeniem pieniężnym (emerytalnym) dla robotników była renta inwalidzka. Składała się ona z dwóch części: kwoty zasadniczej (była ona ustalana w jednakowej wysokości, corocznie, przez Radę Ministrów, dla wszystkich przechodzących na rentę) i kwoty indywidualnej (jej wysokość zależała od długości okresu opłacania składek oraz wysokości zarobków ubezpieczonego, przyjętych za podstawę wymiaru składek). Przy czym ustawa określała wyraźnie górną granicę zarobku tygodniowego, powyżej której składek nie odprowadzano. Wynosiła ona w 1933 r. 72 zł.

Kwotę indywidualną obliczano jako progresywny odsetek przeciętnego miesięcznego zarobku ubezpieczonego z całego okresu ubezpieczenia. Renta dla robotników nie mogła jednak być wyższa, niż 80 proc. zarobku, od którego była obliczana. Wysokość tego uposażenia (w kontekście stosunkowo wysokich składek na ubezpieczenie chorobowe) została bardzo ostro skrytykowana na łamach „Robotnika”: "…Przy wygórowanych składkach ubezpieczeniowych, świadczenia są znacznie niższe, niż dotąd obowiązywały: chory robotnik, zamiast dotychczasowych 60 proc. rzeczywistego w swojej klasie zarobku otrzymać ma – na wyżywienie siebie i swojej rodziny i na leczenie się tylko 50 proc. zarobku (…). Za to projekt „obiecuje” robotnikowi, po przepracowaniu 36 do 48 lat pracy, o ile dożyje i doczeka 65 roku życia, emeryturę w wymiarze od 21 do 76 złotych miesięcznie".[3]

Jak już wspomniano, grupy pracowników, które były objęte wcześniejszymi systemami emerytalnymi, nadal korzystały z ich dobrodziejstw. Jedną z takich grup byli pracownicy umysłowi. Podstawą prawną ich ubezpieczenia emerytalnego było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 listopada 1927 r. o ubezpieczeniu społecznym pracowników umysłowych. Odmiennie, niż miało to miejsce w przypadku ubezpieczenia robotników, rozporządzenie wprowadzało na terenie całego kraju zunifikowany system ubezpieczenia emerytalnego. Świadczeniem emerytalnym dla tej grupy ubezpieczonych była renta starcza. Pracowników umysłowych obowiązywały korzystniejsze, niż robotników, zapisy o ciągłości ubezpieczenia, niezbędnej do zachowania uprawnień do świadczeń. Przerwa od ustania ubezpieczenia do daty wystąpienia zdarzenia losowego uprawniającego do świadczenia mogła wynosić mniej niż 18 miesięcy aby nadal móc korzystać z dobrodziejstw ubezpieczenia. Inaczej również potraktowano kwestię momentu uzyskania uprawnień do świadczeń. Pracownicy umysłowi korzystali z tzw. koncepcji inwalidztwa zawodowego. Zgodnie z nią za inwalidę, a więc osobę niezdolną do dalszej pracy, uważano pracownika, którego zdolność do wykonywania zawodu, na skutek ułomności fizycznej lub umysłowej, spadła poniżej 50 proc. poziomu osób zdrowych o podobnych uzdolnieniach[4].

Na mocy rozporządzenia pracownicy umysłowi i ich rodziny byli uprawnieni do następujących świadczeń pieniężnych: renty starczej (świadczenie emerytalne), renty inwalidzkiej, renty wdowiej i renty sierocej, dodatku i jednorazowej odprawy oraz świadczeń w naturze (związanych z opieką medyczną). Prawo do renty starczej nabywali pracownicy umysłowi (mężczyźni), którzy ukończyli 65 lat (bezwzględnie), lub 60 lat, ale pod warunkiem, że mają co najmniej 480-miesięczny (40 lat) okres składkowy. Kobiety pracujące umysłowo nabywały prawo do renty starczej w momencie ukończenia 55 roku życia, ale pod warunkiem, że mają 420-miesięczny (35 lat) okres składkowy[5].

Tak, jak w przypadku renty inwalidzkiej (świadczenia emerytalnego) dla robotników, renta starcza (świadczenie emerytalne dla pracowników umysłowych) składała się z dwóch składników – kwoty zasadniczej i tzw. kwoty wzrostu. Kwota zasadnicza wynosiła 40 proc. przeciętnej płacy podstawowej. Kwota wzrostu obliczana była na podstawie stażu ubezpieczeniowego i wynosiła 1/6 proc. podstawy wymiaru za każdy miesiąc powyżej 120 miesięcy składkowych. Po 40 latach dochodziła do 60 proc., co dawało łącznie nawet 100 proc. podstawy wymiaru. W rozporządzeniu określono też minimalną kwotę renty, która nie mogła być niższa niż 50 zł miesięcznie[6].

Do renty starczej lub inwalidzkiej przysługiwał dodatek na dziecko w wysokości 10 proc. kwoty zasadniczej.

Osoby, które nie posiadały uprawnień do świadczeń emerytalnych, a były trwale niezdolne do wykonywania zawodu, mogły otrzymać jednorazową odprawę, której wysokość zależała od liczby miesięcy składkowych.

Świadczenia w naturze dla pracowników umysłowych były bardzo podobne świadczeń, które otrzymywali robotnicy.

W razie śmierci pracownika umysłowego członkowie jego rodziny mogli otrzymać rentę wdowią, sierocą, zapomogę pośmiertną i jednorazową odprawę. Świadczenia te były przyznawane na korzystniejszych warunkach, niż dla rodzin robotników. Dzieci pracowników umysłowych mogły pobierać rentę po zmarłym do momentu ukończenia 18 roku życia, a jeżeli studiowały – do 24 roku życia. Dzieci robotników mogły otrzymywać rentę po zmarłym do momentu ukończenia 16 roku życia, lub do 18 roku życia, jeżeli uczyły się w szkole średniej. Ustawodawcy nie przewidzieli świadczeń dla studiujących dzieci robotników.

Emerytury wypłacane były miesięcznie z góry, począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, który następował po uzyskaniu przez ubezpieczonego prawa do emerytury.

[1] Art. 154 ustawy z 28 marca 1933 r.

[2] Zakład Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników (ZUER) istniał niespełna 10 miesięcy – od wejścia w życie ustawy scaleniowej, tj. od 1 stycznia do 24 października 1934 r. (rozporządzenie Prezydenta RP). Na mocy tego rozporządzenia ZUER został zlikwidowany, łącznie z Izbą Ubezpieczeń Społecznych. W ich miejsce utworzono Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Świadczeniami dla robotników zajmował się Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników.

[3] „Robotnik” numer 45, z 2 lutego 1933 r.

[4] Art. 22. Rozporządzenia Prezydenta RP z 24 listopada 1927 r.

[5] Wdowy mogły otrzymać rentę po ubezpieczonym, jeżeli ukończyły 60 lat.

[6] Zarobki pracowników umysłowych pod koniec lat 20. XX w. wynosiły przeciętnie ok. 200 zł.

Zabezpieczenie od bezrobocia

Pierwszym krajem, który wprowadził (w 1911 roku) ubezpieczenie od bezrobocia, była Wielka Brytania. Na forum międzynarodowym ta kwestia pojawiła się w 1919 roku, podczas Międzynarodowej Konferencji Pracy w Waszyngtonie. W Polsce w tym samym roku ustawowo zagwarantowano doraźną pomoc dla bezrobotnych[1], a w 1924 roku uchwalona została ustawa „o zabezpieczeniu na wypadek bezrobocia”[2]. Świadomie nie używano w niej terminu „ubezpieczenie”, zastępując je „zabezpieczeniem”, ponieważ gwarantowana na jej podstawie ochrona nie miała w pełni charakteru ubezpieczeniowego (konsekwentnie też zamiast terminu „składka” używano określenia „wkładka”)[3].

Ustawa scaleniowa nie odnosiła się do zabezpieczenia na wypadek bezrobocia robotników. Kwestię tę regulowała ustawa z 1924 r. Zaś ochronę pracowników umysłowych, oprócz ustawy z 1924 r. dodatkowo gwarantowała ustawa z 1927 r. o ubezpieczeniu pracowników umysłowych.[4] W przypadku pracowników umysłowych Fundusz Ubezpieczenia na Wypadek Braku Pracy Pracowników Umysłowych połączono z powołanym do życia w 1933 r. Funduszem Pracy. Administrował nim utworzony rok później Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

W Europie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia jako obowiązkowe wprowadzone zostały jedynie w Austrii (od 1920 r.), Włoszech (od 1923 r.) oraz w Niemczech (od 1927 r.).

[1] Dz.U. 1919 r., Nr 89, poz. 483.

[2] Dz.U. 1924r., Nr 67, poz. 650.

[3] Pierwotnie wysokość wkładki wynosiła 2% zarobków ubezpieczonego. Po kryzysie (w 1929 r.) wprowadzono dwie nowele dotyczące finansowania ubezpieczeń na wypadek bezrobocia: ustawę z 17 marca 1932 r. w przypadku robotników oraz ustawę z 22 marca 1933 r. w przypadku pracowników umysłowych. Wysokość wkładki na ubezpieczenie robotników sezonowych podwyższono dwukrotnie, a dla pracowników umysłowych do 2,8% zarobków. Wartość wkładki w latach dwudziestych XX w. w 3/4 obciążała pracodawcę, a w 1/4 pracownika. Po nowelizacji przepisów w przypadku pracowników umysłowych udział pracownika w jej pokryciu zwiększono o 0,6%. W obu przypadkach (robotników i pracowników umysłowych) zaostrzono kryteria wypłaty zasiłku po utracie zatrudnienia (np. wydłużono okresy wyczekiwania na zasiłek dla robotników z 20 do 26 tygodni wcześniejszego okresu opłacania składek, a dla pracowników umysłowych ‒ z 12 do 24 miesięcy wcześniejszego opłacania składek).

[4] Dz. U. 1927, Nr 106, poz. 911.

Szybka nowelizacja i utworzenie ZUS

Ustawa scaleniowa weszła w życie dopiero 1 stycznia 1934 r. Tak długie vacatio legis było przedmiotem ostrej krytyki ze strony środowisk lewicowych. Już podczas debaty sejmowej, 28 marca 1933 r., poseł PPS Tadeusz Reger grzmiał z trybuny sejmowej, że: "…jest to największa hańba, która pozostanie tą hańbą dla tych Waszych Rządów sanacyjnych, aż do końca świata (...). Termin wejścia w życie ustawy określi Rada Ministrów w drodze rozporządzenia… wtedy, jak się to spodoba Ministrowi, względnie Radzie Ministrów…".[1]

Nowa struktura organizacyjna systemu ubezpieczeń społecznych przetrwała bardzo krótko. Niemal od razu po uchwaleniu ustawy scaleniowej rozpoczęto bowiem prace nad jej nowelizacją. Już 24 października 1934 r. prezydent Ignacy Mościcki podpisał rozporządzenie o jej zmianie[2]. Zlikwidowało ono między innymi oddzielne zakłady oraz Izbę Ubezpieczeń Społecznych. W ich miejsce utworzono Zakład Ubezpieczeń Społecznych i pięć wyposażonych w osobowość prawną funduszy ubezpieczeniowych:

• Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników
• Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Pracowników Umysłowych
• Fundusz Ubezpieczenia od Wypadków i Chorób Zawodowych
• Fundusz Ubezpieczenia na Wypadek Braku Pracy dla Pracowników Umysłowych
• Ogólny Fundusz Ubezpieczenia na Wypadek Choroby i Macierzyństwa.

Nadzór nad funduszami sprawował Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Fundusze miały zagwarantowaną odrębność w konstrukcji świadczeń i kalkulacji składek. Majątek, jaki należał do funduszy oraz wpływy ze składek na poszczególne rodzaje ubezpieczeń były odrębne, tzn. nie mogły być przenoszone pomiędzy funduszami, ani przeznaczane na inne cele. Nie wolno było także dokonywać „wewnętrznych pożyczek”.

Siedzibą ZUS była Warszawa. Zakład był centralną i powszechną  instytucją ubezpieczeniową. Oznaczało to, że swoim działaniem obejmował obszar całego kraju. Zakład miał wykonywać wszelkie czynności w zakresie ubezpieczeń, z wyjątkiem tych, które zostały przekazane ubezpieczalniom społecznym. Ponadto miał normować, koordynować, kontrolować, usprawniać i uzupełniać działalność ubezpieczalni społecznych [3] ZUS mógł także tworzyć swoje regionalne oddziały. Utworzonych zostało wówczas pięć takich oddziałów: w Krakowie, Poznaniu, Królewskiej Hucie (Chorzowie), Lwowie i Łodzi. Ich obowiązkiem było ustalanie prawa do świadczeń wypadkowych, emerytalnych i należnych z tytułu chorób zawodowych.

Rozporządzenie Prezydenta RP z 24 października 1934 r. było zakończeniem procesu scalania i centralizacji systemu ubezpieczeń społecznych.

[1] Stenogram z posiedzenia Sejmu w dniu 28 marca 1933 r.

[2] Dz.U. 1934, Nr 95, poz. 855.

[3] Art. 56 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 października 1934 r.

Bibliografia

1. Stulecie polskiej polityki społecznej 1918–2018, red. E. Bojanowska, M. Grewiński, M. Rymsza, G. Uścińska, Warszawa 2018.
2. Chylak K., Główne kierunki i możliwości zastosowania alternatywnych rozwiązań w ubezpieczeniach społecznych drugiej Rzeczypospolitej [w:] Od kwestii robotniczej do nowoczesnej kwestii socjalnej. Studia z polskiej polityki społecznej XX i XXI w., t. 5, red. P. Grata, Rzeszów 2017.
3. Chylak K., Organizacja systemu ubezpieczeń od wypadków przy pracy w Drugiej Rzeczypospolitej [w:] Od kwestii robotniczej do nowoczesnej kwestii socjalnej. Studia z polskiej polityki społecznej XX i XXI wieku, t. 2, red. P. Grata, Rzeszów 2014.
4. Chylak K., Ubezpieczenia społeczne i zaopatrzenia emerytalne w II Rzeczypospolitej, Warszawa 2017.
5. Daszyńska-Golińska Z., Polityka społeczna, Warszawa 1933.
6. Derengowski J., Próba szacunku dochodów robotniczych z pracy w przemyśle 1928–1932, Warszawa 1933.
7. Dyboski T., Ubezpieczenia społeczne w Polsce w ostatnich latach. Podstawy ustawodawcze i organizacyjne, Warszawa 1939.
8. Fischlowitz S., Społeczny charakter ubezpieczeń społecznych, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1938, nr 3, z. 3.
9. Garlicki R., O niektórych czynnikach kształtujących dzieje ubezpieczeń społecznych Polski międzywojennej, „Studia i Materiały z Historii Ubezpieczeń Społecznych w Polsce” 1986, z. 4.
10. Grabowski E., Początki ubezpieczeń społecznych, „Studia i Materiały z Historii Ubezpieczeń Społecznych w Polsce” 1986, z. 4.
11. Grabowski E., Ubezpieczenia społeczne w państwach współczesnych, Warszawa 1911.
12. Grata P., Polityka społeczna Drugiej Rzeczpospolitej. Uwarunkowania – instytucje – działania, Rzeszów 2013.
13. Jakubiec D., Pierwsze polskie instytucje ubezpieczeń społecznych. Zarys historii ustroju, Warszawa 2007.
14. Jarosz-Nojszewska A., Ubezpieczenia robotnicze w Polsce w latach 1918–1939 [w:] Od kwestii robotniczej do nowoczesnej kwestii socjalnej. Studia z polskiej polityki społecznej XX i XXI wieku, t.1, red. P. Grata, Rzeszów 2013.
15. Jarosz-Nojszewska A., Ubezpieczenia społeczne na Górnym Śląsku w latach 1922–1939 [w:] Od kwestii robotniczej do nowoczesnej kwestii socjalnej. Studia z polskiej polityki społecznej XX i XXI wieku, red. P. Grata, Rzeszów 2016.
16. Jarosz-Nojszewska A., Ustawa scaleniowa 1933. Próba ujednolicenia ubezpieczeń społecznych w II RP [w:] Między zacofaniem a modernizacją. Społeczno-gospodarcze problemy ziem polskich na przełomie wieków, red. E. Kościk, T. Głowiński, Wrocław 2009.
17. Jastrzębowski M., Czas pracy u nas i za granicą (porównanie ustaw zagranicznych), „Przegląd Gospodarczy” 1924, nr 4., s. 161-168
18. Jędrasik-Jankowska I., Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, 2018.
19. Kołodziejczyk E., Inspekcja pracy w Polsce 1919–1999, Warszawa 2003.
20. Kostrowicka I., Landau Z., Tomaszewski J., Historia gospodarcza Polski XIX i XX wieku, Warszawa 1966.
21. Krahelska H., Kirstowa M., Wolski S., Ze wspomnień inspektora pracy, t. 1, Warszawa 1936.
22. Kuszewska-Kryś M., Sytuacja finansowa i świadczenia ubezpieczenia na wypadek choroby w latach kryzysu (1930–1935), „Studia i Materiały z Historii Ubezpieczeń Społecznych w Polsce” 1991, z. 8.
23. Landau Z., Tomaszewski J., Robotnicy przemysłowi w Polsce 1918–1939, Warszawa 1971.
24. Landau Z., Bezrobocie w Polsce w latach 1930–1935, „Śląski Kwartalnik Historyczny Sobótka” 1969, nr 1.
25. Landau Z., Polskie ustawodawstwo pracy w latach wielkiego kryzysu gospodarczego, „Kwartalnik Historii Ruchu Zawodowego” 1969, nr 1.
26. Lewandowski L., Czas pracy i urlopy. Teksty jednolite obowiązujące od 1.1.1934 r. wraz z rozporządzeniami wykonawczymi; orzecznictwo, uwagi i wyjaśnienia, Łódź 1934.
27. Liszcz T., Ubezpieczenie społeczne i zaopatrzenie społeczne w Polsce. Zagadnienia prawne, Kraków 1997.
28. Łazowski J., Wstęp do nauki o ubezpieczeniach, Warszawa 1934.
29. Makarzec P., Początki i rozwój ubezpieczeń społecznych, „Ubezpieczenia Społeczne. Teoria i praktyka” 2009, nr 5 (62).
30. Makarzec P., Ubezpieczenia Społeczne w II Rzeczypospolitej, „Zeszyty Naukowe WSEI” 2012, nr 1, z. 2, seria: „Administracja”.
31. Muszalski W., Czynniki społeczno-ekonomiczne kształtujące ubezpieczenia społeczne, „Ubezpieczenia Społeczne” 2007, nr 1.
32. Muszalski W., Ubezpieczenia Społeczne. Podręcznik akademicki, Warszawa 2004.
33. Muszalski W., Ubezpieczenie społeczne, Warszawa 2004.
34. Organiściak W., Prawo ubezpieczeń społecznych II Rzeczypospolitej (szkic dla celów dydaktycznych), „Z Dziejów Prawa” 2010, t. 3.
35. Paczkowski A., Prasa codzienna Warszawy w latach 1918–1939, Warszawa 1983.
36. Pacud R., Powszechne ubezpieczenia społeczne w okresie międzywojennym. Analiza przemian [w:] Ubezpieczenia społeczne na Górnym Śląsku 1922–2017, red. W. Koczur, Z. Muczko, Warszawa–Chorzów 2018.
37. Patejdl A., Psychologia pracownika oraz stosunek pracownika instytucji ubezpieczeń społecznych do ubezpieczonego, pracodawcy, instytucji i przełożonych, Lwów 1938.
38. Piątkowski M., Ubezpieczenie emerytalne [w:] Rozwój ubezpieczeń społecznych w Polsce, Wrocław 1991.
39. Pisz B., Zarys dziejów ubezpieczeń społecznych na ziemiach polskich do 2000 roku, Warszawa 2000.
40. Płaza S., Historia prawa w Polsce na tle porównawczym, cz. 3: Okres międzywojenny, Kraków 2001.
41. Radzimowski Z., System finansowy ubezpieczeń społecznych [w:] Rozwój ubezpieczeń społecznych w Polsce, Wrocław 1991.
42. Rakoniewski K., O zrębach polskiego systemu ubezpieczeń społecznych. Z zaboru pruskiego do odrodzonej Polski, „Z Życia ZUS” 2012, nr 6. 
43. Rakoniewski K., O zrębach polskiego systemu ubezpieczeń społecznych. Z zaborów austriackiego i rosyjskiego do odrodzonej Polski, „Z Życia ZUS” 2012, nr 9.
44. Rychliński S., Płace i zarobki robotników przemysłowych w dziesięcioleciu: 1918‒1928, Warszawa 1929.
45. Rzegotka O., Sroka Ł.T., 70 lat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (1934–2004), Warszawa 2004.
46. Sroka Ł.T., Etyczny i historyczny wymiar ubezpieczeń społecznych, „Ubezpieczenia Społeczne” 2005, nr 12 (33).
47. Szurgacz H., Uwagi na temat powstania i rozwoju ubezpieczeń społecznych w Polsce [w:] Studia historycznoprawne: tom dedykowany profesorowi Alfredowi Koniecznemu, Wrocław 2004.
48. Święcicki M., Instytucje polskiego prawa pracy w latach 1918–1939, Warszawa 1960.
49. Wratny J., Organizacja ubezpieczeń społecznych [w:] Rozwój ubezpieczeń społecznych w Polsce, Warszawa 1991.
50. Zieliński H., Historia Polski 1914–1939, Wrocław 1982.

Czasopisma i roczniki

1. „Ilustrowany Kuryer Codzienny” z 19 lutego 1933 r.
2. „Jutro Pracy” z 29 października 1933
3. „Miesięcznik Pracy” 1921 Płatne urlopy robotników w Polsce 357/358
4. „Przegląd Gospodarczy” październik 1934
5. „Gazeta Polska” z 27 stycznia 1933
6. „Ilustrowana Republika” 1930
7. „Ilustrowany Kuryer Codzienny” 1934, nr 295
8. „Kurjer Poranny” 1933
9. „Kurjer Warszawski” 1933
10. „Praca i Opieka Społeczna” 1921
11. „Przegląd Ubezpieczeń Społecznych” 1933,1934
12. „Robotnik” 1933, 1934
13. Rocznik Statystyki Rzeczypospolitej Polskiej, 1933, 1934
14. „Inspekcja Pracy w 1928 r”.

Źródła drukowane

1. Rozporządzenie Ministra Opieki Społecznej z 30 grudnia 1933 r. o przekształceniu się kas chorych na ubezpieczalnie społeczne i ustaleniu okręgów i siedzib ubezpieczalni (Dz. U. 1933, Nr 103, poz. 819)
2. Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej i Ministra b. Dzielnicy Pruskiej w sprawie wprowadzenia w b. dzielnicy pruskiej ustawy sejmowej z 19 maja 1920 r. o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby. (Dz.U. 1920 nr 88, poz. 578)
3. Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej i Ministra Zdrowia Publicznego z 22 września 1922 r. w sprawie ustalenia terminu wejścia w życie ustawy z dnia 19 maja 1920 r. o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby w powiecie wileńskim (Dz.U. 1922 nr 85, poz. 768)
4. Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej w przedmiocie wprowadzenia ustawy z 19 maja 1920 r. o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby na terytorium b. zaboru austriackiego. (Dz.U. 1920 nr 51, poz. 316)
5. Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z 12 lipca 1923 r. w przedmiocie podwyższenia dodatków drożyźnianych do świadczeń, zapewnionych ustawą o ubezpieczeniu pensyjnym funkcjonariuszy w służbie prywatnej i niektórych funkcjonariuszy w służbie publicznej, obowiązującą na ziemiach w b. państwach austriackiego i węgierskiego, a wchodzących obecnie w skład Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1923 nr 73 poz. 573)
6. Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z 6 sierpnia 1921 r. w przedmiocie dodatków drożyźnianych do świadczeń, zapewnionych austriacką ustawą z 16 grudnia 1906 r. o ubezpieczeniu pensyjnym funkcjonariuszy w służbie prywatnej i niektórych funkcjonariuszy w służbie publicznej w brzmieniu, ustalonym ustawą z 10 czerwca 1921 r. o ubezpieczeniu pensyjnym (Dz.U. 1921 nr 76, poz. 525)
7. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 listopada 1927 r. o ubezpieczeniu pracowników umysłowych (Dz.U. z 1927 r., nr 106, poz. 911)
8. Rozporządzenie Prezydenta RP z 24 października 1934 r. (Dz.U. 1934 r. nr 95, poz. 855)
9. Rozporządzenie Rady Ministrów z 7 czerwca 1923 r. w przedmiocie dalszego podwyższenia dodatków drożyźnianych do rent ubezpieczeniowych inwalidów, z powodu starości i dla rodzin po ubezpieczonych, zapewnionych, obowiązującą w b. dzielnicy pruskiej ordynacją ubezpieczeniową Rzeszy Niemieckiej z 19 lipca 1911 r. (Dz.U. 1923 nr 60, poz. 440)
10. Sprawozdanie stenograficzne ze 101 posiedzenia Sejmu w dniu 28 marca 1933 r., Pol. 434, Lp. RP II/3/101
11. Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1921 nr 44 poz. 267)
12. Ustawa z dnia 18 lipca 1924 r. o zabezpieczeniu na wypadek bezrobocia (Dz.U. z 1924 r., nr 67, poz. 650)
13. Ustawa z dnia 19 maja 1920 r. o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby (Dz.U. nr 44, poz. 272)
14. Ustawa z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznym  (Dz.U. 1933 r. nr 51, poz. 396)